FEDERASI DAN DESENTRALISASI-OTONOMI DAERAH

Hasan Ara

A. Pengantar

Perdebatan tentang bentuk Negara tetap merupakan persoalan yang sering muncul sekalipun hal itu sebenarnya sudah merupakan sesuatu yang klasik. Sejak masa transisi muncul usulan dari berbagai pihak bahwa bentuk Negara yang bersifat “federasi” merupakan salah satu alternative yang terbaik agar supaya kebutuhan Negara Indonesia dapat dipelihara.Ide bentuk Negara federasi merupakan keinginan Amien Rais yang juga pada saat itu menjabat sebagai Ketua Umum PAN. Ide ini mencuat akibat sentralisasi kekuasaan yang terlalu besar pada masa pemerintahan Soeharto dan itu dijalankan selama 32 tahun.Pada masa itu tidak ada pemikiran atau perdebatan tentang bentuk Negara, karena semua membawa konsekuensi politik.

Perdebatan tentang bentuk Negara Kesatuan atau Federasi bukanlah harga mati, karena masih ada kemungkinan untuk memunculkan model lain dari kedua pilihan tersebut. Boleh juga menggunakan bentuk Negara kesatuan tapi subtansinya federasi. Bentuk Negara terus menjadi wacana dan pengkajian dari kalangan ilmuwan, politisi, dan pemerintah. Bentuk Negara seperti apa yang cocok dengan kondisi bangsa Indonesia, apakah bentuk Negara federasi, kesatuan, atau ada bentuk Negara yang lain?

Tampaknya pemerintah lebih menjatuhkan pilihan kepada Negara kesatuan tetapi dengan konsep berbeda dengan Negara Kesatuan pada masa orde baru. Pilihan pemerintah sejalan dengan kajian dari kalangan ilmuwan, politisi dan tentunya masyarakat. Mengapa demikian? Dari kajian yang dilakukan oleh kalangan ilmuwan politik, format pemerintahan Negara yang federalistik memerlukan persyaratan tertentu untuk mewujudkannya dalam kehidupan sebuah Negara.

Pemilihan sebuah bentuk Negara mempunyai kaitan yang sangat erat dengan struktur sosial dan etnisitas masyarakat yang ada dalam Negara tersebut. Sebuah Negara yang sangat tinggi tingkat homogenitasnya tidak sulit mempraktekkan federalismee, terutama yang menyangkut derajat pemilahan sosialnya. Sebaliknya dalam masyarakat yang sangat tinggi tingkat fragmentasi sosialnya, maka diperlukan sebuah pemerintahan nasional yang kuat. Selain itu, format politik dalam sebuah Negara juga ikut menentukan terhadap pilihan atas bentuk Negara, yaitu menyangkut derajad demokratisasi dari Negara tersebut.

B. Federalisme-Federasi

Daniel J. Elazar (dalam Seymour Martin Lipset, 1995, p.474-5) menyatakan dengan singkat federalisme” merupakan bentuk Negara asosiasi politik dan organisasi yang menyatukan unit-unit politik yang terpisah ke dalam suatu sistem politik yang lebih komprehensif dan mengijinkan masing-masing unit politik  tersebut untuk tetap memiliki atau menjaga integritas politiknya secara fundamental”

Federalisme dapat juga dipahami sebagai mekanisme berbagi kekuasaan secara konstitusional di mana kombinasi dari “ Berpemerintahan Sendiri” dan “berbagi kekuasaan” dijamin dalam konstitusi tersebut. Didalam sistem yang federalistik, unit-unit politik memiliki otonomi secara utuh, baik yang menyangkut wewenang eksekutif, legislatif dan yudikatif. Didalam sistem ini diakui pula mekanisme berbagi kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah Negara bagian dengan pemerintah daerahnya. Struktur pemerintahan dalam Negara federalis tidaklah bertingkat sebagaimana diamati dalam sejumlah Negara kesatuan karena, hakikat otonomi antara Negara bbagian dengan pemerintah daerah pada dasarnya sama. Gubernur Negara bagian bukanlah atasan  langsung dan walikota di City, County, Township, atau apa pun namanya sebagaimana terlihat di Amerika Serikat.

Yang membedakannya secara mencolok dengan sistem pemerintahan yang unitaristik adalah yang menyangkut keadulatan. Didalam federalismee, kedaulatan diperoleh dari unit-unit politik yang terpisah-pisah dan kemudian sepakat membentuk sebuah pemerintahan bersama.Sementara itu, di dalam pemerintahan yang unitaristik kedaulatan langsung bersumber dari seluruh penduduk dalam Negara tersebut.

Sekalipun federalisme merupakan puncak dari desentralisasi, akan tetapi tidak jarang federalismee itu bertentangan dengan desentralisasi. Dikanada, misalnya, pemerintah federal dapat membatalkan undang-undang yang dibuat oleh pemerintah propinsi, dan bahkan menginstruksikan Letnan Gubernur untuk menundanya. Dibekas Negara Uni Soviet bahkan konstitusinya menentukan bahwa satu-satunya yang berhak melakukan amandemen terhadap konstitusi adalah Pemerintah Pusat. Bahkan kekuasaan Pemerintah Pusat sangat besar dibandingkan dengan yang dimiliki atau yang menjadi haknya pemerintah Negara Bagian di Negara itu.

Federalisme merupakan sebuah mekanisme hubungan antara Pemerintah pusat dengan Negara-Negara Bagian yang hampir tidak memungkinkan, paling tidak secara teoritik, bagi pemerintah federal untuk melakukan perubahan terhadap pemerinthan local. Dalam hal wilayah pemerintahan, misalnya, sangatlah sulit bagi pusat untuk melakukan perubahan baik dalam bentuk penambahan atau pengurangan jumlahnya, atau bahkan perubahan bentuk geografisnya. Hal itu tidak memungkinkan karena konstitusi dalam pemerintahan federal sudah memberikan perlindungan yang sangat kuat bagi pemerintahan local. Apalagi dalam struktur legislatif dalam pemerintahan federal sangat melindungi kepentingan pemerintah local, terutama dengan memberikan tempat secara khusus bagi perwakilan pemerintahan local, terutama dengan mekanisme yang menggunakan sistem bi-kameral.

Dari berbagai pengalaman, pada umumnya federalismee sangat rapuh di Negara-negara yang sedang berkembang, bahkan federalismee dapat menjurus kepada sentralisasi kekuasaan di pusat pemerintahan. Hal itu terjadi di Nigeria. Pada awalnya jumlah Negara Bagian dinegara tersebut hanyalah empat. Kemudian berkembang menjadi dua belas, lalu Sembilan belas. Hal itu terjadi dalam rangka menghalangi kemungkinan untuk memisahkan diri dari sejumlah wilayah di Negeria.

Federalisme sebagai sebuah bentuk pemerintahan Negara menyangkut bagaimana  menata keseimbangan yang sangat sulit pemerintah Negara Bagian dengan Pemerintah Federal dan antara Pemerintah Negara Bagian dengan Negara Bagian lainnya.Oleh, karena itu dibutuhkan ideology  yang sangat kuat  untuk memiliki komitmen terhadap federalisme. Tanpa komitmen ideology tentang federalismee maka Pemerintah Federal akan terpecah. Keluarnya Singapura dari Federasi Malaysia merupakan contoh yang jelas. Jadi, semua elemen dalam Negara harus memiliki komitmen ideologis, dan itu merupakan salah satu kunci memelihara integrasi federalisme

Elazar menyatakan ada enam prinsip bagi berlakunya federalismee sebagaimana yang dia amati di berbagai Negara mempraktekkan sistem pemerintahan, yaitu :

Prinsip yang pertama adalah apa yang disebut “ Non Centralization”. Didalam federalisme tidak ada pusat kekuasaan yang mendominasi unit-unit politik yang lainnya karena antara unit politik dengan pusat kekuasaan mempunyai kedudukan atau status yang sama. Hanya saja melalui pengaturan, pemerintah federal memiliki hak-hak yang bersifat ekslusif, seperti misalnya, menyangkut politik luar negeri, pertahanan, kebijaksanaan moneter dan pencetakan uang, dan lain-lain. Akan tetapi, pada dasarnya kekuasaan tidaklah bersifat hirarkis dalam bentuk pyramidal dimana aura kekuasaan berada di puncak paramida sebagaimana dalam pemerintahan yang unitaristik. Dengan demikian dibawah, federalisme tidak ada pola hubungan antara Pusat dengan Periperi sebagaimana dikenal di berbagai Negara.

Prinsip yang kedua adalah menyangkut derajad perwujudan demokrasi. Negara-negara yang menjalankan pemerintahan yang federalistik pada umumnya sejalan dengan komitmen dari masyarakat dalam Negara tersebut untuk menjalankan demorasi seutuhnya. Hal itu kita dapat amati di Amerika Serikat, Kanada, Australia, Jerman, India, Argentina, dan Brazil. Barangkali yang dapat dijadikan pengecualian adalah Malaysia. Negara yang terakhir ini format politiknya otoritarian tetapi format pemerintahannya adalah federalistik.

Prinsip yang ketiga bagi terlaksananya sistem pemerintahan yang federalistik adalah terwujudnya mekanisme checks and balances dalam sebuah  demokrasi. Mekanisme itu adalah bagimana mengatur hubungan di antara lembaga-lembaga Negara, serta hubungan antara warga masyarakat dengan Negara.

Prinsip yang keempat menurut Elazar adalah apa yang disebutnya sebagai “Open Bargaining”. Federalismee harus memungkinkan terjadinya rundingan secara terbuka di antara berbagai pihak, dan rundingan-rundingan tersebut harus dilaksanakan secara terbuka.

Prinsip yang kelima yang sangat mendasar di dalam  menyelenggarakan federalisme adalah menyangkut Constitualism. Prinsip noncentralization adalah sesuatu  yang sangat kompleks. Demikian juga halnya dengan checks and balances ataupun bargaining yang terbuka.

Prinsip yang keenam adalah menyangkut unit-unit pemerintahan yang sudah tetap (Fixed units). Garis pembatas antara satu lembaga, antara wilayah Negara bagian, antara wilayah daerah sudah merupakan sesuatu yang sangat jelas, sehingga tidak akan dengan mudah diutak-atik lagi demi kepentingan yang sesaat.Pengalaman penyelenggaraan sistem federalisme di berbagai Negara menunjukkan kuatnya komitmen untuk tetap menjaga garis demarkasi ini dengan mantap.Mengubah jumlah propinsi atau Negara bagian, demikian juga mengubah pemerintah daerah, dan mengubah jumlah lembaga-lembaga pemerintah sangat jarang sekali dilakukan. Bahkan pengalaman pemerintah di sejumlah Negara menunjukkan bahwa penentuan besaran kabinet harus mendapat persetujuan dari lembaga legislatif.

B. Desentralisasi-Otonomi

Dengan berbagai permasalahan yang dihadapi dalam mengadopsi dan mewujudkan pemerintahan yang federalistik, maka memang sebagai alternatif adalah dengan memilih bentuk Negara Kesatuan dengan penyelenggaraan pemerintahan atas dasar prinsip-prinsip desentralisasi, yang menyangkut hubungan kekuasaan dengan segala dimensinya antara pemerintah nasional dengan pemerintah daerah.

Pilihan untuk memilih desentralisasi/otonomi, yang sangat banyak diungkapkan adalah antara lain :

  1. 1. Efisiensi-efektifitas penyelenggaraan pemerintahan.

Organisasi Negara merupakan sebuah entitas yang sangat kompleks. Pemerintah Negara mengelola berbagai dimensi kehidupan, seperti bidang sosial , kesejahteraan masyarakat, ekonomi, keuangan, politik, integrasi sosial, pertahanan, keamanan dalam negeri, dan lain-lain. Pemerintah juga mempunyai fungsi distributif dan regulatif  dan ekstraktif guna memobilisasi sumber daya keuangan dalam rangka membiayai aktifitas penyelenggaraan Negara.

Dengan pilihan desentralisasi maka beban pemerintah pusat yang sangat komplek dapat  dilakukan efisiensi-efektifitas penyelenggaraan Negara, melalui  Pembagian Tugas serta Pemberian Kewenangan. Hal ini sangat mutlak dilakukan dan tidak dapat dihindarkan dalam mengelola sebuah Negara modern.Negara Singapura dengan penduduk sekitar tiga juta jiwa dan wilayah geografis seluas sekitar 500 Km dan Hongkong, serta Negara sebuah pulau seperti di Pasifik dan Karibia, juga menggunakan prinsip yang sama, yaitu pembagian tugas dan pemberian dan kewenangan.

Pemberian kewenangan (devolution of authority) kepada unit-unit atau satuan pemerintahan yang lebih rendah dan lebih kecil merupakan sesuatu kebutuhan yang mutlak dan tidak dapat dihindari.Mengingat begiti tinggi tingkat fragmentasi sosial dalam sebuah Negara, maka ada hal-hal tertentu yang harus diselenggarakan secara local di mana Pemerintahan Daerah akan lebih baik menyelenggarakannya ketimbang dilakukan secara nasional sentralistik.

  1. 2. Pendidikan Politik

Banyak kalangan ilmu politik berargumentasi bahwa pemerintahan daerah merupakan kancah pelatihan (Training ground) dan pengembangan demokrasi dalam sebuah Negara. John Stuart Mill dalam tulisannya “ Representative Government” menyatakan bahwa dengan adanya pemerintahan daerah maka hal itu akan menyediakan kesempatan bagi warga masyarakat berpartisipasi politik, baik dalam rangka memilih atau kemungkinan untuk dipilih untuk suatu jabatan politik.

  1. 3. Pemerintah Daerah sebagai persiapan untu karir politik lanjutan

Banyak kalangan ilmu politik sepakat bahwa pemerintah daerah merupakan  langkah persiapan untuk meniti karir lanjutan, terutama karir di bidang politik dan pemerintahan di tingkat nasional.Sesuatu hal yang mustahil bagi seseorang untuk muncul dengan begitu saja menjadi politisi berkaliber nasional ataupun internasional. Umumnya seseorang sebelum sampai pada suatu tingkatan berkiprah pada suatu jenjang tertentu memerlukan persiapan yang sangat panjang. Dan keberadaan institusi local, terutama pemerintah daerah (eksekutif dan legislative local) merupakan wahana yang banyak dimanfaatkan seseorang guna menapak karir politik yang lebih tinggi, misalnya menjadi Gubernur, Anggota DPR, Menteri, ataupun Presiden. Tentu saja hanya orang-orang yang menonjol prestasi dan kepribadiannya yang tidak harus melalui proses penjenjangan pembentukan garis politik.

  1. 4. Stabilitas Politik

Kalangan ilmuwan politik/pemerintahan hampir semuanya sepakat bahwa salah satu manfaat dari desentralisasi otonomi dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah penciptaan politik yang stabil, dengan alas an yang dapat dipertanggungjawabkan. Sharpe (1981), misalnya berargumentasi bahwa stabilitas politik nasional mestinya berawal dari stabilitas politik pada tingkat lokal. Kenyataan membuktikan bahwa banyak Negara yang mengalami gangguan politik dikarenakan adanya kecenderungan  untuk memperlakukan daerah dengan tidak adil, bahkan lebih cenderung sentralistik. Pengalaman perjalanan politik bangsa Indonesia menunjukkan hal itu dengan jelas, misalnya Aceh dan Papua.

  1. 5. Kesetaraan Politik (Political Equality)

Dengan dibrntuknya pemerintahan daerah maka kesetaraan politik di antara berbagai kompenen masyarakat akan terwujud. Mengapa demikian? Masyarakat di tingkat local, sebagaimana halnya dengan masyarakat di Pusat pemerintahan, akan mempunyai kesempatan untuk terlibat dalam politik, apakah itu  dengan melalui pemberian suara pada waktu pemilihan Kepala Desa, Bupati, Walikota dan bahkan Gubernur.

Partisipasi politik yang luas mengandung makna kesetaraan yang meluas pula di antara warga masyarakat dalam sebuah Negara. Dan pemerintah daerah memberikan peluang terciptanya kesetaraan politik, karena biasanya pemerintahan nasional kurang begitu antusias memperhatikan posisi politik  dari kalangan masyarakat di daerah.

  1. 6. Akuntabilitas Publik

Demokrasi politik akan menciptakan kebebasan bagi warga masyarakat. Hal itu dikupas panjang lebar oleh  John Stuart Mill dalam teorinya yang menyangkut “Liberty” .Salah satu elemen yang tidak dapat dinafikkan dalam demokrasi dan desentralisasi adalah akuntabilitas publik. Pemegang jabatan publik harus mampu mempertanggungjawabkan segala bentuk pilihan kebijaksanaannya dan politiknya kepada warga masyarakat yang mempercayakan kepadanya jabatan politik tersebut.

  1. C. Penutup

Mengadopsi sebuah kebijaksanaan desentralisasi adalah sesuatu yang rasional yang dilakukan pemerintah pusat untuk memberikan kewenangan yang lebih luas kepada daerah. Alasan rasionalnya, yaitu : pertama, persiapan ke arah federasi Indonesia masih belum memungkinkan. Kedua, pilihan otonomi luas merupakan pilihan yang sangat strategis dalam rangka memelihata nation state (negara bangsa) yang sudah lama kita bangun, dan kita pelihara. Ketiga, Sentralisasi/dekonsentrasi terbukti gagal mengatasi kris nasional, keempat, pemantapan demokrasi politik. Alas an yang diyakini sebagai dasar memilih desentralisasi adalah dalam rangka memantapkan kehidupan demokrasi Indonesia dimasa-masa yang akan datang. Kelima, Keadilan. Desentralisasi akan mencegah terjadinya kepincangan di dalam menguasai sumber daya yang dimiliki dalam sebuah Negara. Dengan memperhatikan alasan rasional di atas, maka desentralisai merupakan pilihan tepat dalam menentukan eksistensi Negara Kesatuan Republik Indonesia.

DAFTAR PUSTAKA

Gaffar, Afan, dkk, (2007), “Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan” , Pustaka Pelajar, Yogyakarta

Elazar, Daniel J, (1995) “ Federalism”, dalam Afan Gafar, dkk, Ed. II, 1995, “Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan” , Pustaka Pelajar, Yogyakarta

Cheema, Shabbir G, and dennis Rondinelli (1983) “Decentralization and development, policy implementation in developing countries” dalam Afan Gafar, dkk, Ed. II, 1995, “Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan” , Pustaka Pelajar, Yogyakarta

Tentang hasanara

Mahasisw Pascasarjana Ketahanan Nasional Universitas Gadjah Mada (UGM)
Tulisan ini dipublikasikan di Uncategorized. Tandai permalink.

Berikan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s